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关于“融资+epc”模式的法律探究

来源:互联网 作者:鑫鑫财经 人气: 发布时间:2018-11-30
摘要:本文提到的案例中,政府方资金来源包括:实施主体的自有资金、股权出资(市政府确保项目业主出资的20%资金到位)、对政府实施主体注资(市政府授权市国资委,在

编者按:

某项目架构设计如下:项目融资+epc模式,即社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包,建设完成后某政府平台按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目工程成本(已含工程利润)+资金占用成本(已含融资利润)。

● 焦点问题

(一)何为“融资+epc”模式?

(二)“融资+epc”模式在现行法律背景下是否具备可行性?

(三)该模式的主要风险点在哪?

(四)该项目架构设计该如何调整?

一、案例背景

(一)项目建设内容:某地级市主城区至某县城的主干道改造,项目采用主6辅2的一级公路标准设计,总投资估算为60亿元。

(二)回报机制:项目融资+epc模式,社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包,建设完成后政府平台按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目工程成本(已含工程利润)+资金占用成本(已含融资利润)。

(三)合作年限:建设期+8年还款期。

(四)资金占用费:建设期计息不付息,建设完成后按8年等额偿还。

(五)还款保障:

除某政府平台自有资金外,项目资金回报还有以下六方面保障:

1、市委市政府出具实施项目的文件材料,确定某政府平台作为项目业主。

2、市政府授权市国资委,在还款期内向某政府平台出具不可撤销的注资n百亿元的承诺。

3、市政府同意道路沿线的加油加气站、服务区、广告牌等由某政府平台经营管理,该政府平台承诺该部分收益作为项目补充收益。

4、市交通局将符合条件的交通项目纳入申请政府还贷性一级收费公路范畴,争取的上级补助资金专项用于该项目。

5、某政府平台集团为该政府平台提供担保。

二、问题分析

认为,“融资+epc”模式实为bt模式,在目前政策背景下该模式不具备可行性,该模式主要风险点有两个,但有两套整改方案。具体如下:

1

何为“融资+epc模式”

“融资+epc模式”,即某政府平台作为建设单位负责承建和实施,社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包,建设完成后由某政府平台按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目工程成本(已含工程利润)+资金占用成本(已含融资利润)。

根据政府方对“融资+epc模式”的描述,可以定义:由政府授权的项目业主,通过招投标方式确定项目投资人(以下简称社会资本方),由该投资人承担项目的资金筹措和工程建设,项目竣工验收后移交给项目业主,项目业主按合同约定回购项目的融资建设模式。其法律特征如下:

1.从投资角度看,“融资+epc模式”是一种融资模式。项目的资金均是投资人用自有或融资来的资金投入的,政府部门在项目建设并移交前,并不投入任何资金。要求投资人本身(或联合体成员)具有施工资质即施工企业,其在“融资+epc模式”项目中的法律地位,相当于建设工程实务中的工程总承包企业。

2.“融资+epc模式”建设方式应用于政府的基础设施项目,且在项目建设期间投资人(建造商)需要拥有项目的承包权,因此,政府许可允许带资承包建设。

3.项目在规定的时间建成后立即有偿转让。根据政府所述,项目只需要投资者将项目建成而不需要经营,项目建成后,由政府部门(政府授权的实施主体某政府平台)支付本息采取回购方式来获得项目的所有权,投资者的收入来源主要是合同收入。

从上述“融资+epc模式”的特征来看,该模式实质上为“融资-建设”模式,即通常理解的“bt模式”。若要分析“融资+epc模式”的可行性,就需要根据我国现行法规法规以及政策性规定,分析bt模式的合法性及可行性。

2

该模式不具备可行性

1、bt模式已经被明确禁止

(1)根据财政部、国家发展改革委、中国人民银行、银监会于2012年12月24日发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号,已失效)规定,除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(bt)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目,确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(bt)的,必须根据项目建设规划、偿债能力等,合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划。

根据上述规定,在2012年,国家对bt模式进行了规范,除了公租房及公路项目可以采用bt模式之外,其他项目一律关闭了bt模式,各地陆续出台加强和规范政府投资项目bt融资建设管理意见,规范bt模式。

(2)2016年8月18日,财政部发布《关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十二批)的决定》(中华人民共和国财政部令第83号),废止了2012年12月24日财政部、国家发展改革委、中国人民银行、银监会发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)。

至此,国家通过废止财预〔2012〕463号文的方式,解开了bt模式的紧箍咒,此时的bt模式并未完全退出历史舞台。

(3)2017年4月26日,时隔8个月,在2016年8月废止了财预〔2012〕463号废止后,财政部又发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),明确规定地方政府需要举债一律只能通过发行地方政府债券方式,不得以任何方式举借债务。

财预〔2017〕50号文规定,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保(含各类融资担保基金),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

如果说463号文是禁止除双公项目(公租房项目与公路项目)外的采用bt等方式举借政府性债务,那么50号文则是彻底禁止一切举借政府性债务的方式,包括了bt模式,此时的bt模式完全退出了历史舞台。

2、结论性分析

综上分析,财预〔2017〕50号禁止了bt模式,本文案例所在地政府欲采用的“融资+epc模式”不具备合法性及可行性。

3

该模式不具备可行性

1、无法进行项目融资

采用“融资+epc模式”,即bt模式,在目前ppp模式的大背景下,将无法进行项目融资。

责任编辑:鑫鑫财经
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